“La idea de que el Senado retrasa no es tan real si se observa en detalle la legislación”

Tras la primera jornada de votaciones generales de la comisión de Sistema Político de la Convención Constitucional, instancia en que se definió, de forma preliminar, una tendencia hacia el presidencialismo atenuado y el unicameralismo plurinacional, se hicieron públicas varias críticas ante la idea de compatibilizar un sistema político que funcione bajo ambas propuestas.

Sergio Toro, académico de la Universidad de Concepción e investigador asociado del Instituto Milenio de Fundamento de Datos, es uno de quienes se muestran críticos ante la idea. Él identifica riesgos en régimen presidencial combinado con un Congreso unicameral, como la captura de los poderes Ejecutivo y Legislativo para la toma de decisiones sin una adecuada deliberación. Y, según explica, existe una tendencia de crecimiento del bicameralismo en el mundo.

Sin embargo, Toro tampoco está de acuerdo con la idea de compatibilizar un régimen presidencial con un Congreso bicameral asimétrico, otra de las propuestas que se barajó en la comisión de Sistema Político. En esta entrevista, el doctor en Ciencia Política propone que lo óptimo sería que se mantenga el Senado con representación territorial, pero que tenga la capacidad de equilibrar las decisiones del Ejecutivo.

Sabemos que en general las cámaras bajas tienen funciones relativamente similares alrededor del mundo, pero se difiere en el rol de la Cámara Alta. ¿Cómo evalúa el rol que actualmente cumple el Senado en Chile?

El Senado tiene un rol relevante bajo la idea del control horizontal, es decir, del equilibrio entre poderes. No solo el Senado ha trabajado para seguir el proceso legislativo, sino que también ha trabajado mucho como morigerador de conflictos con el Poder Ejecutivo. Entiendo los temores que existen sobre el Senado, porque su acción política no ha estado presente en las decisiones sentidas por la ciudadanía. Eso ha determinado una práctica política muy enclaustrada en las decisiones nacionales y muy personalista en las decisiones territoriales. Creo que ese es el gran problema: la visión que se tiene sobre las prácticas de representación que han tenido los senadores luego del retorno de la democracia.

Usted ha señalado que en Chile el Senado actúa en la mayoría de los casos como una cámara revisora. Según datos que usted publicó, de 1990 a 2018 solo un 27% de los proyectos se iniciaron en la Cámara Alta. ¿Cree que el rol revisor que ha cumplido tiende a deslegitimarlo en la opinión pública?

El rol revisor siempre es un rol más complejo, porque dentro de la opinión pública existe la idea de que la celeridad de la tramitación es importante. Una cámara revisora genera un retraso en esa celeridad de la revisión, pero hay que tener en consideración que existe una cantidad de leyes importantes que han sido demoradas más en la Cámara de Diputados que en el Senado. Los tiempos de tramitación son bastante heterogéneos en la historia de Chile, esta idea de que el Senado retrasa no es tan real si es que uno observa más en detalle la legislación. Hay casos en que el Senado sí ha retrasado mucho la tramitación, como la ley de recuperación de bosque nativo, y otros en que la Cámara de Diputados ha sido protagonista de esa demora, como la ratificación del convenio 169. De nuevo, la falla ha sido la práctica política más que la organización institucional.

Usted también ha demostrado con datos que, si bien en la Convención se ha planteado que el unicameralismo es una tendencia mundial, la verdad es que desde 1990 el bicameralismo ha venido en crecimiento. ¿Cómo explica esa tendencia?

La tendencia del crecimiento del bicameralismo tiene que ver con el surgimiento de nuevos Estados con las exrepúblicas soviéticas y también de los procesos de democratización en diversos países del mundo. En gran parte de esas nuevas democracias se ha adoptado un diseño institucional bicameral. El crecimiento viene dado por la construcción de nuevos estados, pero también de la ola democrática en el mundo. Hay muy poco cambio de unicameralismo a bicameralismo, o viceversa. En algunos países lo han hecho, pero son pocos en comparación a aquellos países que mantienen su estructura.

Dentro de la comisión de Sistema Político existe consenso sobre que el debate que desarrollarán irá estrechamente relacionado con la comisión de Forma de Estado en cuanto a opciones para descentralizar. ¿Cree que la eliminación del Senado afectaría la representación territorial? ¿Qué tan grave sería?

Me parece que cómo están discutiendo la forma de Estado, la labor de un Senado o una Cámara territorial, es muy relevante, porque sería la comunión de los dos tipos de integración. El Senado o la Cámara territorial ayudaría al equilibrio horizontal entre los poderes del Estado y a una representación mucho más importante de los territorios. La discusión tiene que ir por observar cuál va a ser la contribución de la cámara territorial. Es importante determinar cómo integras a los territorios a las decisiones nacionales y cómo finalmente esas decisiones territoriales afectan la decisión nacional y el equilibrio de poderes. Algunos han dicho, y creo que equivocadamente, que muchos de esos temas se solucionarían a través de la construcción de un nuevo sistema electoral. La verdad es que los sistemas electorales simplemente pueden ayudar a generar mejor representación, pero jamás a generar mejor integración vertical u horizontal. Para mí, la única solución es entender el rol de la Cámara territorial como bisagra del equilibrio de poderes y la representación de los territorios.

La convencional Alondra Carrillo, quien fue la que presentó la iniciativa para un Congreso unicameral, aclaró que aplicaría tres reformas de integración a la Cámara Baja: escaños reservados, una integración poblacional acorde a la cantidad de personas de los distritos y una representación regional. ¿Cómo ve esa propuesta?

La convencional está hablando precisamente de esta idea de integración social o vertical. Lo que ella señala es cierto respecto a la integración social, pero queda corto en los controles de equilibrio de esta integración horizontal. Por eso es relevante que se abra la discusión entre las dos comisiones. Unos están pensando precisamente en cómo se integra mejor a los territorios, pero otros debiesen estar pensando en cómo se genera mejor el equilibrio de poder, territoriales y horizontales.

¿Ve compatible la iniciativa aprobada que busca mantener el presidencialismo, pero atenuado, con un Congreso unicameral?

La experiencia internacional señala que no es una buena combinación. Entiendo que van a haber otras formas de integración, pero si solo lo pienso en términos de equilibrio, de poderes, aquello no es una buena combinación, particularmente por la facilidad de captura de ambos poderes para tomar decisiones sin mucha deliberación.

¿Y en el caso de un Congreso bicameral asimétrico y un sistema presidencial atenuado?

El bicameralismo asimétrico es una estructura de Congreso que no está en los sistemas presidenciales. Esto no quiere decir mucho, porque los diseños institucionales tienden a trabajarse en función de las necesidades de cada país. Pero es interesante observar cuando los países que tienen bicameralismo asimétrico entienden que la representación de la Cámara territorial es una representación de los territorios sobre la base de designaciones, nominaciones o elecciones indirectas, son una especie de mandatados de las regiones o territorios para tomar decisiones dentro del Congreso. No soy partidario del bicameralismo asimétrico, porque creo que el Senado cumple un rol muy importante en el equilibrio entre poderes. No me parece generar una estructura de representación que lleve a las regiones, pero que no tenga tanto poder en las decisiones nacionales. Es mucho más sensato que se mantenga una cámara territorial, con las representaciones, pero que también tenga la capacidad de equilibrar, morigerar las decisiones del Ejecutivo. Me gustaría más un Senado que lograra estar presente en todas las decisiones.