Para partir, un poco de contexto.
La Constitución vigente fue redactada por encargo de la dictadura y aprobada por un plebiscito popular en 1980. Desde entonces ha sido modificada a través de 60 leyes, que han intervenido casi 300 artículos.
La más sustancial de estas enmiendas fue impulsada por el presidente Lagos, y lo llevó a declarar que
“tenemos hoy por fin una Constitución democrática, acorde con el espíritu de Chile, del alma permanente de Chile”.
Con todo, los cuestionamientos a su legitimidad de origen no cesaron y en 2015 la presidenta Bachelet inició un proceso de participación ciudadana que remató con un proyecto de ley presentado a pocos días del fin de su gobierno.
“No se trata de partir de cero, porque Chile es una nación con historia y aprendizajes. Así, el texto modifica sustancialmente la Constitución vigente, pero mantiene muchas de sus disposiciones”.
El gobierno entrante descartó apoyarlo.
“No queremos que avance el proyecto de nueva Constitución”
sentenció el ministro del Interior Andrés Chadwick, fiel al programa que acababa de ganar la elección.
Un año y medio después, sin embargo, se firmó el acuerdo que dio cauce al desarrollo de una nueva Constitución como salida de emergencia ante la crisis social que gatilló una violencia desbordada.
En el plebiscito subsiguiente, el 78% aprobó redactar un nuevo texto, y el 79% votó para que su cuerpo redactor fuera una convención constitucional en lugar de una convención mixta. El órgano comenzó a sesionar en julio de 2021, con mandato de presentar un texto dentro de un año.
Algunos de los principales conceptos de los textos Constitucionales y su evolución
La constitución vigente cuenta con 64.993 palabras en total, en tanto, el proyecto de Bachelet: 27.883. ¿Cuántas tendrá el nuevo texto que será presentado en este 2022? Aún es una incógnita, aunque a pesar de que algunos sectores se ha instalado la idea de contar con una Constitución minimalista y no extensa, lo que está emanando de las comisiones y del pleno hasta ahora va en sentido contrario.
Pero vamos a lo importante: el fondo. Para simplificar la vista del contenido general, creamos nubes de palabras y conceptos según su frecuencia. Así, el número de repeticiones determina su tamaño.
Como podemos observar, existen claras diferencias entre las nubes de palabras de los textos analizados.
Congreso Plurinacional, Presidente(a), Leyes, Pueblos, Naciones, Territorio, naturaleza y regional son algunos de los conceptos que emergen con protagonismo en lo aprobado en el pleno de la Convención Constitucional. Derecho(s) y Personas aumentan su relevancia.
En cambio, palabras como República, Orgánica Constitucional y Constitución pierden fuerza y son menciones de nulo o bajo protagonismo.
Para analizar con mayor detalle los conceptos que imperaron en el pasado (Constitución vigente y Proyecto de Bachelet) y evaluar cómo han perdido o ganado fuerza en la propuesta de la Convención, escogimos algunos e hicimos zoom a sus menciones en los tres textos. Llama la atención la aparición de conceptos que no se mencionan en la Constitución vigente ni fueron parte de la reforma de 2018 y que, sin embargo, hoy son protagónicos. Destacan entre ellos los siguientes 8 conceptos:
Como estos conceptos no aparecen en los textos constitucionales previos analizados, con el objetivo de entender su emergencia, revisamos otras referencias relevantes para la discusión Constituyente: diversas constituciones en el mundo, y los contenidos de los Encuentros Locales Auto administrados o “Cabildos”, convocados por la expresidenta Michelle Bachelet”.
Constituciones en el mundo
De la revisión de las constituciones del mundo, se puede concluir que conceptos como plurinacional, derechos de la naturaleza o de los animales y bienes comunes, prácticamente no son mencionados. Derechos de la naturaleza por ejemplo, sólo está presente en las constituciones de Bolivia y Ecuador.
Encuentros Locales Auto administrados, o “Cabildos”
En cuanto al proceso de participación ciudadana convocado por el gobierno de la Presidenta Bachelet, ninguno de estos 8 conceptos emergentes fueron relevantes o protagónicos en los Cabildos, habiendo alcanzado la Plurinacionalidad apenas 231 menciones en 194 de los 8.113 cabildos, es decir, menos de un 2,5% de todos los cabildos que tuvieron lugar a lo largo del país. Para hacerse una idea, en los Cabildos el concepto de Derecho registra 34.559 menciones, mientras que persona, ciudadano y constitución registran 19.176, 13.613 y 13.491, respectivamente. Asimismo, el concepto de Bienes Comunes aparece mencionado en sólo 59 de los 8.113 cabildos, lo que representa una participación inferior al 1%. Destaca también que conceptos como el de Región Autónoma, Bienes Comunes y Derechos de la Naturaleza emergen principalmente en cabildos de áreas metropolitanas. En efecto, el primero surgió sólo en 2 cabildos de Santiago, el segundo en ninguna región del norte y muy fuertemente en la Región Metropolitana y de Valparaíso, al igual que el tercero que, además de estas dos, aparece en un cabildo de la región de Atacama, otro de La Araucanía y uno de Los lagos.
¿Cómo entonces llegaron estos conceptos a la propuesta de Nueva Constitución?
Responderemos esta pregunta para 2 de estos conceptos que tienen especial relevancia para las causas que impulsa Pivotes: Estado Regional y Derechos de la Naturaleza. Además, identificaremos las propuestas alternativas de convencionales constituyentes que buscaban el mismo propósito, pero que quedaron en el camino. Finalmente compartiremos la mirada de Pivotes sobre sus implicancias con el propósito de incentivar el debate.
Estado Regional
Lo aprobado y su origen
En un tema tan relevante como es la forma cómo se organiza nuestro Estado, pilar de una de las causas que impulsa Pivotes:
“Un renovado ciclo de modernización del Estado para que preste servicios y genere regulaciones que respondan a las necesidades de las personas”.
Hasta el momento fueron aprobados en el pleno los siguientes tres artículos:
Los principales promotores de esta nueva forma de organización Estatal fueron los colectivos del Frente Amplio, liderados en esta materia por Amaya Alvez (Frente Amplio), quien registra a esta fecha más de 50 alusiones en su cuenta de twitter a este concepto, y los Independientes por una Nueva Constitución, liderados en menor medida por Tammy Pustilnick (Independientes No Neutrales), quien se ha referido al mismo desde su cuenta en dicha plataforma 18 veces. Con todo, el concepto fue originalmente instalado por el Convencional Mauricio Daza (Independientes No Neutrales), quien lo utilizó 9 veces en su discurso de apertura, seguido del Convencional Pedro Muñoz (Colectivo Socialista), que hizo alusión al mismo 8 veces.
La propuesta alternativa
La mirada alternativa que quedó en el camino fue aquella que preservaba un Estado Unitario y que fue planteada por los colectivos de Vamos por Chile y del Apruebo (N°197-3, 14 Enero 2022), conteniendo esta última un Estado Unitario en los siguientes términos:
Artículo XX: Forma de Estado: Chile es un Estado unitario; política, administrativa y fiscalmente descentralizado, de acuerdo a lo que disponen la Constitución y las leyes, y propenderá a una relación de colaboración entre los territorios y al desarrollo equitativo, solidario y armónico de estos.
La propuesta concibe la descentralización hacia las entidades territoriales existentes: regiones, provincias, comunas y territorios especiales (Isla de Pascua y el Archipiélago Juan Fernandez) sin agregar al Estado nuevas entidades administrativas, políticas ni judiciales, incorporando además un principio de subsidiariedad territorial, en los siguientes términos:
Artículo xx: Subsidiariedad territorial: Las funciones públicas deberán radicarse en el nivel político-administrativo que pueda ejercerla de mejor manera, priorizando el nivel local sobre el regional y éste último sobre el nacional, sin perjuicio de aquellas competencias que la propia Constitución o las leyes reserven al nivel nacional. Solo aquellas funciones que no pueden ser asumidas por el nivel local o regional deben recaer en la competencia del gobierno central. La ley deberá establecer el modo en que se transferirán las competencias a los niveles.
En efecto, estos colectivos proponían mantener un Estado Unitario, avanzando en la descentralización a través de la entrega de nuevas competencias a entidades más cercanas a la comunidad, como municipio y gobiernos regionales, siguiendo el citado principio de subsidiariedad territorial.
Esta mirada alternativa —expresada en las propuestas del Colectivo del Apruebo y Vamos por Chile— contemplaba entonces la mantención del Estado Unitario con un principio de descentralización fuerte hacia las comunas, provincias, regiones y territorios especiales, sin agregar al Estado nuevas entidades administrativas, políticas ni judiciales. Es interesante notar que esta mirada coincide con la propuesta entregada por la “Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional” creada por la Presidenta Bachelet en 2014, comisión que buscó avanzar en una descentralización de Chile sostenible y de desarrollo integral entre sus regiones y que se incluyó en la reforma Constitucional de la Presidenta Bachelet en el 2018.
La propuesta aprobada en el pleno de la convención contiene este principio de subsidiariedad territorial, según lo constata el siguiente artículo aprobado, pero queda como meramente nominal al consagrar que Chile es un “Estado regional, plurinacional y multicultural conformado por entidades territoriales autónomas”:
Los Pivotantes
Los votos pivotantes para inclinar la balanza hacia el Estado Regional fueron los del Colectivo Socialista y de Independientes no Neutrales. Llama la atención que, habiendo sido los autores de la propuesta del Estado Unitario Descentralizado, salvo Agustín Squella y Rodrigo Logan, los convencionales del Colectivo del Apruebo apoyaron el artículo 1 de Estado Regional, sin perjuicio de que luego votaron todos en contra del artículo 2 de la misma propuesta que consagra entidades territoriales autónomas.
Nuestra Mirada
Consideramos que el establecimiento de un “Estado regional, plurinacional y multicultural conformado por entidades territoriales autónomas” no sólo representa una profunda transformación al Estado Unitario que ha sostenido toda nuestra historia republicana -salvo el efímero paréntesis federalista- sino que, además, tiene algunas implicancias muy relevantes.
- Primero, se crean nuevos órganos, instancias o marcos regulatorios a nivel de las entidades territoriales. A saber: estatuto regional, consejo de alcaldes y alcaldesas, consejo social regional, empresas públicas regionales, consejo de gobernadores, asamblea regional. Esta expansión del Estado agudiza los conflictos de competencia, el riesgo de captura por grupos de interés e incluso de corrupción y, más importante aún, agrega más capas en la interacción del ciudadano con el Estado.
- Segundo, es una concepción de descentralización que promueve la autonomía de etnias y territorios, lo que incentiva la conflictividad entre distintos grupos de nuestra sociedad.
- Tercero, enfrenta enormes costos y desafíos logísticos de implementación, sobre todo considerando una división administrativa en 16 regiones como la vigente. ¿O acaso se piensa que el legislador podrá rediseñar los actuales límites regionales para implementar la versión de federalismo que nuestros convencionales proponen establecer? ¿Qué viabilidad política tiene ello en un contexto donde la tendencia es crear más regiones?
- Cuarto, dificulta la búsqueda del interés general por sobre los legítimos intereses particulares de distintos grupos de la sociedad, sobre todo cuando lo aprobado por el pleno contempla disposiciones tales como “los pueblos y naciones preexistentes al Estado, deberán ser consultados y otorgar el consentimiento libre, previo e informado en aquellas materias o asuntos que les afecten en sus derechos reconocidos en esta constitución.”
- Quinto, el tamaño pequeño de las regiones dificulta el uso de economías de escala en la implementación de políticas públicas. ¿Qué nos dice la experiencia comparada? Según el índice de descentralización de los países de la Comunidad Europea, de los 10 países más descentralizados, 7 son estados unitarios y sólo 3 son estados federales, es decir, el estado unitario no impide una organización administrativa descentralizada. Y los 3 países Federales (Alemania, España y Bélgica), tienen un número de regiones tal que en promedio la población por región es casi 3 veces el promedio por región en Chile. Finalmente, sólo 3 de esos países le entregan a las regiones o estados potestades legislativas.
Cabe entonces preguntarse por qué no se construyó una mirada alternativa con vocación de mayoría en la Convención a partir de los planteamientos del Estado Unitario descentralizado realizados por el Colectivo del Apruebo y por Vamos por Chile.
Derechos de la Naturaleza
Lo aprobado y su origen
Otro concepto que emerge con fuerza de este proceso constitucional es el de la naturaleza como sujeto de derechos, principio que se relaciona con la otra causa impulsada por Pivotes:
“Un nuevo equilibrio entre las personas, la naturaleza y la economía, que active un renovado ciclo de progreso y bienestar”.
En la sección de Principios Constitucionales, el artículo 9 aprobado por el pleno indica lo siguiente:
Por su parte, en la sección de Medio Ambiente y Modelo Económico, quedaron aprobados los siguientes artículos:
¿Cómo llegó esta idea al texto final que se someterá a plebiscito? Revisando el arranque de la Convención, vemos que el concepto fue instalado con mayor fuerza por los Convencionales Hugo Gutiérrez (PC) y Marcos Barraza (PC), quienes lo reiteraron 9 y 8 veces en su discurso de apertura, respectivamente. Luego ganó adhesión principalmente de parte de las Convencionales Elsa Labraña (Pueblo Constituyente), quien a esta fecha lo ha reiterado en su cuenta de twitter 42 veces, y de las convencionales Alvarado (Movimientos Sociales Constituyentes), Olivares (Pueblo Constituyente) y Dorador (Movimientos Sociales Constituyentes), quienes han hecho alusión a el en 24, 20 y 12 oportunidades, respectivamente.
Los Pivotantes
Al igual que con el Estado Regional, vemos que, durante la discusión en la Convención, son los miembros del Colectivo Socialista (salvo 4 convencionales de 16) e Independientes No Neutrales quienes inclinan la balanza para que esta propuesta quede aprobada en el pleno.
La Mirada Alternativa
La mirada alternativa consiste en mantener como sujeto de derecho a las personas, pero incorporando un pacto de responsabilidad inter-generacional que mandate al Estado a preservar el equilibrio entre el uso de los bienes naturales para el desarrollo humano de las generaciones actuales y su preservación para el desarrollo de las generaciones futuras. Es una mirada del desarrollo humano y de la conservación de la naturaleza bajo los conceptos de desarrollo sostenible o integral.
Tanto convencionales del Colectivo Independientes por una Nueva Constitución como de Vamos por Chile presentaron propuestas en este sentido. Los primeros, propusieron el principio del desarrollo integral:
“Artículo xx.- La finalidad del Estado es promover el interés general de la sociedad y sus integrantes en un marco de respeto irrestricto a los derechos fundamentales.
El Estado velará por el desarrollo integral de la persona, y la creación de condiciones sociales y materiales que le permitan adoptar y perseguir su propio plan de vida, tanto individual como colectivamente, en igualdad de oportunidades, y poder contribuir activamente al progreso de la comunidad y el país.”
Asimismo, los convencionales de Vamos por Chile propusieron el principio de Desarrollo Sostenible:
Propuesta Constitucional que contiene el articulado para consagrar el desarrollo sostenible en la nueva Constitución:
Artículo XX: Es obligación del Estado garantizar un desarrollo sostenible y ambientalmente equilibrado, que conserve la biodiversidad y asegure la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras. En cumplimiento de esta obligación velará por la utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de las personas y defender y restaurar el medio ambiente, con el objetivo de que, privilegiándolos, los seres humanos puedan desarrollarse dignamente.
Nuestra Mirada
Las normas hasta ahora aprobadas por el Pleno de la Convención sobre Derechos de la Naturaleza, al igual con el Estado Regional, no sólo representa un profundo cambio en la forma como equilibramos el desarrollo humano con la conservación de la naturaleza; sino que tiene importantes implicancias, a saber:
- El que la naturaleza sea sujeto de derechos, con toda seguridad se expresará como limitante al ejercicio de otros derechos, como el de propiedad, u otras libertades, como la de realizar cualquier actividad económica o emprender.
- En circunstancias que la presentación ante tribunales de vulneraciones a los derechos de la naturaleza será resorte de cualquier persona, pueblo u organización -abandonando el principio vigente que le entrega legitimidad activa sólo a quienes sean afectados en sus derechos-, creemos que se incrementará exponencialmente el riesgo de captura por parte de grupos de interés de esos espacios judiciales, lo que aumentará la judicialización de nuestro proceso de desarrollo.
- Al abandonar el principio que sólo las personas – de estas y de las futuras generaciones- son sujetos de derecho, y extender tal condición a la naturaleza, la propuesta señaliza una oposición entre el desarrollo humano y la preservación de la naturaleza, en vez de incentivar una visión sinérgica como la que prevalece en ese grupo de países que han alcanzado un alto desarrollo humano con elevados estándares de sostenibilidad medio ambiental.
Sorprende que, al igual que en la temática de descentralización, no surgiera a partir de los conceptos de desarrollo integral y de desarrollo sostenible propuestos por los Colectivos Independientes por una Nueva Constitución y Vamos por Chile, respectivamente, una propuesta alternativa a la de conferirle a la naturaleza titularidad de derechos, que integrara mejor el desarrollo humano de esta y las futuras generaciones, con el imperativo de conservar nuestra medio ambiente.
Nuestra Conclusión
El proyecto de nueva Constitución se adentra en varios territorios que asoman como terra incognita. En algunos casos se trata de áreas que, si bien han sido exploradas por otras sociedades, son desconocidas para la nuestra en sus más de dos siglos de vida independiente. En otros, son materias casi inéditas en el constitucionalismo no solo nacional sino también internacional, y que despiertan una serie de interrogantes respecto de su implementación práctica y sobre su eficacia para lograr los objetivos que persigue, en comparación con otros instrumentos alternativos. Así, el anhelo del reformismo planteado por tantos a partir de octubre de 2019 parece estar traduciéndose, en cambio, en un cuerpo refundacional fuente de una serie de desafíos cuyas consecuencias son difíciles de prever, y sobre las cuales es imperativo debatir.